法〔2026〕137号解读：房企破产审判的规则重构——核心规则要点梳理

引言：一部"迟到但关键"的专项纪要

2026年9月4日，最高人民法院印发法〔2026〕137号文件，公布《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（下称"本纪要"），自印发之日起施行。

这份纪要源自2025年12月30日在北京召开的全国法院审理房地产企业破产案件座谈会——住建部、中国人民银行、金融监管总局等单位有关负责同志参会，部分高级人民法院分管民商事审判工作的院领导及相关庭室负责同志参加。与会各方就房企破产案件审理中的主要问题取得一致意见，最终固化为36个条文。

为什么说它"关键"？因为房地产企业破产与传统工商企业破产存在本质差异：项目分散、购房人动辄数百上千、债权关系涉及购房人/施工人/金融机构/政府多方、涉稳风险突出。过去二十年，法院在处理"已售未过户房屋归属""续建融资清偿地位""消费购房人与抵押权人顺位冲突"等核心争议时，长期依赖2002年司法解释碎片化规则和个案裁量，标准不一。本纪要首次以系统化规则回应了这些争议，堪称房企破产审判规则的一次系统性重构。

⚠️ 性质提示：座谈会纪要是司法指导文件而非司法解释，不能直接作为裁判依据援引，但统一裁判尺度的作用显著，实务中应高度重视。

📋 说明：本文聚焦房企破产中最核心、最具实务争议的规则板块（管辖与管理人、财产认定、购房人保护、债权申报、续建融资、清偿顺位、监督问责），未对第4条（保全解除与刑事甄别）等作单独展开，完整条文请以最高人民法院正式文本为准。本文 v2 版新增：时间效力专节、"关门与分层开窗"方法论、与建工解释二的衔接细节、与破产法修订二审稿的规则比较、"八二八新政"关系。

〇、时间效力：这份纪要怎么用？（实务第一问）

拿到纪要，管理人、法官、债权人最先要问的不是"规则是什么"，而是"我的案子能不能用"。据浙江法院系统破产审判资深法官章恒筑的系统解读，纪要属司法政策而非司法解释——不能作裁判依据援引，可以在说理中参照（效力形态接近九民纪要）。具体分五类情形：

实务解读：五类情形里最值得管理人记住的是最后一行——"新作出的行为应当参照"。纪要印发后，你做的每一份债权审查结论、每一次财产处置、每一笔续建融资安排，都是"新作出的行为"，直接按纪要执行，没有讨价还价空间。反过来，对已终审的旧案不要拿纪要翻盘。

一、管辖与关联企业：项目所在地原则的确立

第1条｜管辖——"项目在哪，案就在哪"

企业破产法以"住所地管辖"为一般原则，但房企的主要财产是开发项目，经营围绕项目建设、施工、预售展开，住所地与项目地通常一致。本纪要明确：原则上以开发项目所在地确定破产管辖法院。具体规则：

• 项目分散在同一设区市不同县域的 → 该设区市中级人民法院管辖；
• 分散在同一省内不同设区市的 → 高院指定其中一家中院管辖；
• 跨省级行政区域的 → 报请最高人民法院指定管辖；
• 房地产总部企业破产的 → 一般以注册地为住所地确定管辖。

第2条｜关联企业破产：实质合并从严

以各关联企业单独判断破产原因、适用单个程序为原则，不得仅因资金调拨、互相担保、人员交叉任职就实质合并。只有同时满足"法人人格高度混同＋区分财产成本过高＋严重损害债权人公平清偿利益"三要件，才可裁定实质合并——延续法〔2018〕53号纪要的从严立场。

同时新增协调审理下的集中管辖路径：不符合实质合并条件的关联企业，各受理法院、管理人加强沟通协调；确有集中管辖必要的，同省由高院指定一家中院集中管辖，跨省层报最高法备案或指定。

实务解读：对管理人而言，房企集团常有多家项目公司分布各地，"单独立案＋协调审理"比"强行合并"更符合现实；对债权人而言，管辖规则的明确直接关系申报与参与的便利，须按项目所在地而非集团注册地检索管辖。

二、管理人指定：预重整衔接的制度化

第3条｜管理人指定

• 一般应通过竞争方式依法选定，也可基于分级管理随机指定；
• 管理团队须吸收房地产开发、建设工程领域专业人才，注意听取主要债权人意见；
• 选任过程须邀请院廉政督察部门全程监督，程序全程录音录像备查；管理人与破产审判人员有利害关系的不得担任。

最具实操价值的突破——预重整中介转任管理人：

预重整协商阶段，债务人、金融机构债权人委员会或债权额占三分之二以上的债权人聘请编入管理人名册的中介机构开展辅助工作；破产受理后，经金融机构债权人委员会或债权额占三分之二以上的债权人同意、人民法院审查认定符合管理人任职规定的，可以直接指定该中介机构担任管理人。

实务解读：这条打通了"预重整→重整"的程序衔接——预重整阶段熟悉案情、已做大量工作的中介机构，有机会在受理后直接转任管理人，避免换人导致的重复劳动与信息损耗。对正在从事预重整业务的机构是重大利好，也预示预重整阶段的工作质量将直接影响后续管理人资格。它还与企业破产法修订草案二审稿新增的"重整前协商"专节（第119-122条）形成互补：纪要解决"人"的衔接，二审稿解决"事"的衔接，两者拼起来才是完整的预重整制度图景。

三、债务人财产认定：二十年争论的终结

第5条｜"已售未过户房屋"归属之争落幕（本纪要最具"颠覆性"的条款）

第5条实际上包含三个层次：

① 正面标准：债务人财产权属依民法典、企业破产法及相关司法解释确定；人民法院认定时，应根据企业破产法第三十条（受理时属于债务人的全部财产＋受理后至终结前取得的财产）与司法解释二第一条、第二条（宽口径：债务人名下财产原则上均为债务人财产，仅合同占有人财产、所有权保留、国家专有等除外）判断。

② 负面废止——2002年规则寿终正寝：《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）第七十一条第五项、第六项不再适用。被废止的两项原文是：

（五）特定物买卖中，尚未转移占有但相对人已完全支付对价的特定物； （六）尚未办理产权证或者产权过户手续但已向买方交付的财产。

这两项在旧法时代把"已付全款未交房""已交房未过户"的房屋排除于破产财产之外，购房人可据此主张房屋不属于债务人并要求取回。纪要宣告其不再适用，实际效果是：无论购房人是否已付全款、是否已实际占有，只要房屋未过户至购房人名下，原则上一律回归债务人财产，纳入破产财产统一处置。

③ 取回保留——物权已真实转移者不误伤：破产受理前相关房屋已办理产权登记手续，或依法定程序作出的拍卖成交裁定、变卖成交裁定、以房抵债裁定已经送达买受人或者债权人的，买受人或债权人主张房屋不属于债务人财产并要求取回的，法院予以支持。能取回的仅限物权已依登记或依民法典第二百二十九条（法律文书致物权变动）真实转移的房屋，与购房人债权保护无关。

方法论——"关门"与"分层开窗"：章恒筑法官把纪要第四部分的立法技术概括为一句话：先用第5条"关门"（收归债务人财产池），再在第9-18条"分层开窗"（池内按保护强度配置权利）。第5条终结了二十年的"已售未过户房屋是否属于破产财产"之争——以物权变动完成与否划线：已办产权登记或拍卖、变卖、以房抵债裁定已送达的可取回；未完成的只能进程序主张。这一范式转换的意义在于：购房人保护从"物权排斥路径"切换到"债权顺位路径"——先收池，再通过第9-18条（合同继续履行保护）和第31条（第一顺位清偿）在"池内"实现购房人优先。既保购房人生存权益，又避免购房人借"取回"变相个别清偿、架空抵押权人与其他债权人。

第6条｜刑民交叉：破产不因刑事程序受阻

房企涉非法集资等刑事案件但另有合法经营债权的，符合受理条件的应当及时受理，通过府院联动统筹追赃挽损与破产分配：

• 赃款赃物能够区分的 → 不属于破产财产，刑事受害人经刑事程序登记、按裁判认定损失发还；不足部分可在破产程序中按普通债权受偿（但受害人损失并非破产债务人造成的除外）；
• 赃款赃物与合法财产混同无法区分的 → 受害人损失作为普通债权在破产程序中统一受偿。

实务解读：第6条配第4条（先行处置＋预留、政法委协调）、第36条（线索移送），形成"刑事启动、破产不停摆"的处理框架，对大型房企涉刑案件（如恒大类案件）价值突出。

第7条｜追收资金优先用于续建

追回的违规抽调挪用资金，优先用于项目复工续建；无法续建的，作为债务人财产依法分配。

第8条｜"三代"合同：保交楼安排的效力确认

破产受理前因保交楼、保交房需要，经政府协调签订的代管、代持、代建协议，管理人不得依企业破产法第十八条解除，利害关系人也不得请求撤销或确认无效——为政策性纾困安排与破产程序的兼容提供了明确依据。

实务解读：保交楼背景下，政府常协调第三方以"代管/代持/代建"方式续建，"三代"协议一方主体虽为债务人（委托方），但其性质是挽救性、政策性的续建安排而非利益输送。本条明确其不得解除、不得撤销，堵死了管理人借破产法第十八条解除权或撤销权否定该类安排的口子——否则复工方将因担心协议被推翻而不敢进场。结合第5条与第26条（续建投入的清偿保障），三条规定共同支撑"烂尾楼有人接、接得稳"的制度环境。

四、购房人权利保护：一张分层化的权利图谱

本纪要第四部分（第9-18条）按价款支付程度、权利公示状态、占有事实、居住属性四个维度，构建了层次分明的购房人保护体系：

以房抵债的精细区分（第13-15条）：

• 履行期届满前达成的以房抵债协议（第15条，实为让与担保）→ 债权人不得要求继续履行交付房屋，应按原债权债务关系申报债权，主张就买卖合同标的物优先受偿亦不支持；但已办理所有权登记的，按原债权申报并可就登记房屋优先受偿，法院予以支持；仅办理预告登记的，按民法典担保制度解释第52条第2款，在破产受理时该登记房屋价值范围内支持优先受偿——但受理前一年内债务人对无财产担保的债务突击签订买卖合同并办理登记/预告登记的除外；
• 履行期届满后达成的（第13条）→ 无恶意损害第三人且不落入破产撤销权射程的，有效；折抵购房款的债权额须按原债权关系审查，超过法定上限的高额利息应从购房款中扣减；折抵债权不足以支付全部购房款的按第9条处理；足以支付全部购房款的，抵债购房人按第10/11/12条享受购房人保护；协议被撤销的按原债权申报，抵债房屋已交付占有的管理人有权收回，已办登记/预告登记的法院支持注销登记；
• 以房抵偿优先债权（第14条，担保物权债权、工程款、劳动报酬）→ 受理前六个月内以此方式清偿的，管理人以个别清偿为由请求撤销，法院不予支持（保护此类债权人的抵债安排）；但抵债时担保财产或抵偿债权金额低于抵债房屋价值的，管理人有权要求补交差额。

第18条｜商品房担保贷款（按揭）合同：房屋买卖合同被确认无效/撤销/解除导致按揭合同目的无法实现的，当事人可请求解除按揭合同；贷款银行就担保物受偿不足部分可列入第31条第一顺位；贷款银行请求购房人继续归还剩余贷款的，不予支持——彻底切断"房没了、贷还在"的按揭链条，购房人不必"钱房两空"。

第四部分小结：这张"权利图谱"的核心逻辑是——生存权优先于财产权，保护强度排序：普通债权人＜预告登记人＜合法占有人＜消费性购房人。方法论上"先依非破产法规则定归属，再在破产程序内分层配置保护"。对以房抵债债权人，规则总体从紧（原则上回归原债权、不能取得购房人身份），但需注意三条例外：折抵债权足以覆盖全款的抵债购房人可获购房人保护、抵偿建工价款等优先债权的抵债安排受保护、已办理所有权登记或预告登记的让与担保可主张优先受偿。债权人在接受以房抵债时，应清醒评估其与"真实购房"在破产场景下的权利落差。

五、债权申报与审核：三类疑难债权的规则供给

第19条｜交房请求权单独成组

管理人对购房人债权登记应区分请求权内容分类登记：请求继续交付房屋并办理过户的，作为单独类型登记，并在债权表中单列；此类债权人组成单独表决组，就项目续建、融资等与建设和交付相关事项表决，表决权按表决时已支付的房款金额确定——这实质是为重整程序创设了新的利益协商平台。

第20条｜违约金规则

• 破产受理前已产生的逾期交房违约金/损失赔偿金 → 普通债权清偿，且不得与购房人应继续支付的剩余房款抵销（防变相优先）；
• 破产受理后继续产生的违约金 → 停止计算；管理人以房地产市场深度调整构成不可抗力为由请求调减的，法院予以支持——这是最易引发争议的条款。

第21条｜实际施工人代位申报

• 工程价款债权一般由承包人申报；承包人出借资质且发包人明知、承包人已申报全部价款的，借用资质人可同一债权范围内按比例受偿；
• 承包人未申报全部价款影响实际施工人债权实现的，实际施工人可在房企欠付承包人价款范围内就其债权代位申报，在追回工程款范围内扣除税费后优先受偿；
• 承包人、转包人已进入破产程序的，实际施工人应向其破产管理人申报，不得向房企主张。

第22条｜保证金规则

工程质量保证金/履约保证金：返还期限不因破产受理加速到期，可作附条件债权申报；能与债务人财产区分的可主张取回权；不能区分的，损害赔偿请求权作普通债权；受理时已具备返还条件但因管理人原因无法取回的损失，列为共益债务。

与法释〔2026〕12号《建工解释二》的衔接细节（据章恒筑解读）：

1. 术语之变：解释二已弃用"实际施工人"表述，区分"借用资质的单位或个人"与转包、违法分包的接受者，并否定突破合同相对性（解释一第43条不再适用）。纪要第21条第1款的申报要件与解释二第4条第2款同源；"不含管理费、挂靠费"与解释二第3条"违法获利禁止"呼应；第8条第3款（向承包人管理人申报）与解释二第6条对应。
2. 代位申报尚未闭合：解释二第7条允许依民法典第535条行使代位权，但代位申报能否及于优先受偿顺位仍是待研究问题。有观点认为纪要第21条的"代位申报"只是程序性申报机制，不当然等于实体代位权及优先顺位的代位行使——实务中宜由管理人在债权表中标注顺位并提交债权人会议核查说明。
3. 农民工工资："解释二给诉权，纪要给顺位"：解释二第8条落实《保障农民工工资支付条例》赋予直接诉权；纪要第8条第3款则规定未足额清偿部分参照职工债权清偿（列第31条第2款第6项位置）。同时要防范以讨薪为名讨要工程款、虚假申报——结合实名制、工资台账严格核验。
4. 18个月行使期限：建工价款优先受偿权的18个月行使期限（自应给付之日起算）在破产程序中如何计算尚不明确——受理是否中断、中止均无规定。倾向性意见：破产受理后只能通过债权申报实现，不宜仅因期间届满即否认实体权利。这直接影响债权审查结论，管理人应谨慎处理。
5. 优先范围"先关门、再排位"：解释二第17条将优先受偿限于承包人自己施工、质量合格的工程对应价款本金及"相应工程"——不含他人施工部分、不含建设用地使用权价值；停窝工损失、利息违约金不优先。第31条顺位债权数额须先按此确定；"续建产生的工程价款"以"相应工程"划定，续建增值对应的优先权归续建承包人。

六、续建与融资：共益债务工具的扩张

房企破产的最大难题是"烂尾楼如何续建"。本纪要第六部分（第24-27条）的续建方案可概括为"共益债务随时清偿＋增量价值优先受偿"：

第24条｜续建方案审批：受理前已停工的，管理人应先对已完工工程量现场勘查、封存资料；一债会前请求法院批准续建方案的，法院经审查可行应许可并监督立即实施。

第25条｜续建主体及费用：原施工单位同意继续施工的，其继续履行施工合同产生的工程价款作为共益债务随时清偿；拒不移交资料退场的，法院可强制移交并对负责人罚款、拘留。

第26条｜续建融资（核心条款）：

1. 受理后为续建对外借款的，经债权人会议表决或法院许可后实施，续建融资债权一般按共益债务清偿，专项用于项目续建；
2. 项目受理前已设定抵押的，续建融资债权可在项目续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权；
3. 经与续建工程价款优先权人、破产受理前既有建设工程价款债权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可取得更优顺位（优先于破产受理前既有的建设工程价款债权或抵押债权）——为约定"超级优先权"留下交易空间；
4. 存量纾困资金司法背书：受理前按属地政府要求为复工续建提供的融资，经审查确用于续建的，应当比照共益债务予以确认清偿。

第27条｜土地出让金：续建新增应缴的土地出让金等公共费用本金，经债权人会议决议或法院许可，可作为共益债务随时清偿。

第30条｜抵押权的优先范围受限：在建工程抵押权人优先受偿范围以破产受理时已完工部分价值为限；续建增值部分依次优先清偿续建工程价款与续建融资——与民法典关于新增建筑物不属于抵押财产的规范精神一致。

实务解读：第26条是金融机构与投资人的"定心丸"——续建借款不仅能按共益债务随时清偿，还能在增值范围内优先，甚至通过协商取得更优顺位。这为"烂尾楼"引入续建资金提供了坚实的司法保障，也让"谁投资谁受益"从口号变成规则。

七、清偿顺位：房地产案件的特有九档

第31条｜清算顺位（房屋不能交付被解除/终止时）：

① 商品房消费购房人已付购房款 + 尚未归还的个人按揭贷款
② 享有优先权的建设工程价款债权
③ 对债务人特定财产享有担保权的债权
④ 破产费用
⑤ 共益债务
⑥ 职工债权（工资、医疗伤残补助、抚恤费用、应当划入职工个人账户的社保、补偿金）
⑦ 社保 + 税款
⑧ 普通破产债权
⑨ 滞纳金、民事惩罚性赔偿、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权

⚠️ 两大看点：

1. 消费购房人优先顺位延伸至按揭贷款：法释〔2023〕1号批复将消费购房人价款返还请求权置于工程价款优先权、抵押权之上，本纪要进一步将"尚未归还的个人按揭贷款"一并列入第一顺位——购房人、贷款银行在特定情形下共享第一顺位清偿；
2. 破产费用与共益债务位列担保债权之后：与一般破产案件（破产费用/共益债务优先于担保债权受偿时点的通行理解不同）相比，这是房地产案件的特有安排——担保债权优先于破产费用受偿，意在保护存量抵押权人，降低融资成本。

需注意：该九档顺位仅适用于清算中房屋买卖合同被解除/终止的情形；重整、和解或项目整体出售的，存续主体或项目受让人仍须继续履行购房合同（交房义务不因程序转换而消灭）。

八、财产处置与监督问责

第28-29条｜处置原则：破产财产处置遵循价值最大化原则，一般优先采取项目整体出售方式；变价以拍卖为原则，债权人会议另有决议除外；拍卖文件中须明确在建工程是否存在继续履行的购房合同并安排购房人与买受人衔接。政府无偿收回闲置土地的，不注销已设立的抵押登记。

第32-36条｜监督问责（本纪要的鲜明底色）：

• 房企破产案件纳入"四类案件"监督管理，院、庭长负责监督；
• 对管理人的债权审查认定标准进行指导，作为报酬确定、考核定级的重要因素；
• 非经最高法批准，各地法院不得指定其他法院管辖破产衍生诉讼；
• 发现其他法院未依法解除保全、违规跨省域查封的，层报最高法追责；
• 发现企业涉嫌虚假破产、妨害清算等犯罪线索，或国家工作人员、股东、实控人涉罪线索的，管理人应当及时将线索移送公安机关处理。

九、与破产法修订二审稿、"八二八新政"的关系

1. 与二审稿的规则比较（据章恒筑梳理，择其要者）

未来三层架构预测：①一般规则（临时中止、重整前协商、劣后债权等）→ 立法吸收；②房企特殊规则 → 司法解释固定，或随存量风险化解退出；③司法政策阶段性调整。消费购房人超级优先权最具争议——支持者强调生存权保护；质疑者认为突破担保优先法理、抬升融资成本；折中方案是司法解释限定条件（居住商品房、已付全款或大部、名下无其他住房）与限额。

2. "八二八房地产新政"（2026-08-28，五部门"三文件五办法"）

纪要印发前一周，住建部、央行、金融监管总局、证监会等推出新政：推行现房销售、个人房贷最长30年→40年、收入偿债比55%→60%、开发贷主办银行制＋项目资金封闭管理、股权融资与REITs支持。

两者关系可概括为四维：时间上（新政一周后纪要印发，行政＋司法政策组合拳）；性质上（行政政策调事前规则，司法政策调审理规则）；功能上（新政管增量、纪要管存量，"一防一化"闭环）；理念上（项目独立、民生优先、市场化法治化贯通）。

需跟踪的潜在冲突：新政资金封闭管理 vs 破产财产概括清偿（封闭账户资金是否属债务人财产？纪要未明）；主办银行监管地位 vs 债权人平等；现房销售导向 vs 破产中购房合同处理。多数新政规则不直接适用于存量破产案件，但其政策导向（风险隔离从严、保交楼优先）已体现在纪要审理思路中。

十、对四类主体的实务启示

对管理人：接管范围（已售未过户房屋原则上纳入破产财产）、债权审查标准（交房请求权单独成组、实际施工人代位、保证金区分、18个月优先权期限的破产计算）、续建方案设计（共益债务工具、融资顺位安排）均被显著细化——房企破产管理人的"作业标准"提高了。

对金融机构：抵押范围以受理时已完工价值为限、续建融资的增值优先与协商超级优先、消费购房人按揭贷款与购房款共享第一顺位——存量授信的风险定价逻辑需要重检；但续建融资的司法保障也为新增投放提供了空间。

对施工企业：续建工程款共益债务随时清偿、实际施工人代位申报与优先受偿、保证金取回规则——权利救济路径更加清晰；注意解释二时代"借用资质"主体与优先范围的重新界定。

对购房人：全款购房人合同不可解除、消费购房人继续履行、预告登记与占有状态受保护——"买房人的安全感"从政策层面落到了规则层面；但对以房抵债债权人而言，务必清醒：以房抵债≠买房，破产中大概率回归普通债权。

十一、结语：在规则确定性中重启博弈

本纪要以"保交楼、保民生"为价值主线，从管辖规则、财产认定、购房人保护、共益债务与清偿顺位五个支点，完成了房企破产审判规则的系统性重构。它与法〔2018〕53号破产审判会议纪要、法释〔2023〕1号商品房消费者批复、民法典担保制度解释、法释〔2026〕12号建工解释二及企业破产法修订草案相互衔接，共同构成房企破产审判的规则框架。

作为长期从事破产重整业务的律师，我的体会是：房企破产从来不只是法律问题，更是民生问题、稳定问题。本纪要的价值，在于把"政府主导风险管控和事务协调、法院主导司法程序"的府院联动机制，从原则落到了36个条文的细节里——让各方主体在规则确定性中重启博弈，让烂尾楼真正有机会走向交付。

需要持续跟踪的问题：哪些纪要规则将上升为司法解释、哪些将随存量风险化解而退出、纪要与二审稿在清偿顺位上的张力如何平衡、工程价款优先权18个月期限在破产程序中的计算规则。个别规则（如违约金不可抗力调减）的适用仍存讨论空间，实务中宜动态跟踪后续裁判动态。

延伸阅读（本站同步发布的关联文章）：

• 章恒筑：《学习法〔2026〕137号纪要若干问题的思考（转载）》——浙江法院系统视角的系统解读
• 《企业破产法修订草案二审稿中个人破产（连带个人债务人）内容全汇编》
• 《企业破产法（修订草案）（二次审议稿）的变化演进及修改建议（一）——重整制度（转载）》

作者：戴盛，浙江嘉瑞成（杭州）律师事务所主任、高级合伙人，浙江省破产管理人协会个人破产专业委员会主任。长期从事企业破产重整、清算与个人债务集中清理实务，经办多起房地产开发企业破产重整、清算案件。

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免责声明：本文基于最高人民法院法〔2026〕137号文件（2026年9月4日印发）及公开资料整理；时间效力、建工解释二衔接、二审稿比较等部分参考了章恒筑法官的公开解读（观点归属原作者），文中"实务解读""看点""启示"等段落系作者观点，条文转述如与官方正式文本不一致，以最高人民法院正式文本及后续裁判为准。座谈会纪要为司法指导文件，不能直接作为裁判依据援引。本文不构成个案法律意见，个案情况请咨询专业律师。